Question 1

1. Erheblicher Verwaltungs- und Vollzugsaufwand – Überbordende Bürokratie

Accepted Answer

Die Einführung kommunaler Steuern – die zu einem erheblichen Anstieg von Bürokratie in den betroffenen Unternehmen sowie der Stadtverwaltung führt – steht im Widerspruch zu den Bemühungen der Politik, Bürokratie sukzessive abzubauen. Individuelle, kommunale Insellösungen sind für die betroffenen Betriebe kaum umsetzbar, da die Buchung und Dokumentation der Steuern komplex und mit erheblichem Mehraufwand für die betriebliche Praxis verbunden sind. Eine zentrale Einbuchung in die Kassensysteme, wie sie bei bundesweit einheitlichen Vorgaben, wie z. B. der Mehrwertsteuer möglich ist, ist bei kommunalen Insellösungen mit unterschiedlichen Steuergegenständen, Steuerhöhen und Steuermodellen nicht umsetzbar. Zudem bringt die Umsetzung einer solchen Steuer einen weiteren Dokumentationsaufwand mit sich.

Gleichzeitig ist die Einführung und Umsetzung von kommunalen Verpackungssteuern mit einem hohen Aufwand für die betroffene Kommunalverwaltung verbunden. Selbst wenn die Verpackungssteuer-Satzung nach dem "Tübinger-Modell" erstellt werden soll, fällt dennoch ein hoher Verwaltungsaufwand an. Auch die Satzung der Stadt Tübingen wirft in der Praxis viele Fragen auf und birgt einen hohen Auslegungsspielraum. Dies zeigt sich bereits dadurch, dass die knapp dreiseitige Satzung durch umfangreiche Auslegungshinweise der Stadt Tübingen von gut 21 Seiten flankiert wird. Zudem müssten Betriebe informiert und Folgen und Anwendungshinweise durch die Stadt erläutert werden. Angaben, die von den gastronomischen Betrieben als Grundlage der Erstellung von Steuerbescheiden an die Verwaltung übermittelt werden, müssen überprüft werden, um Fehlangaben zu vermeiden. Dasselbe gilt für entsprechende örtliche Kontrollen. Dieser Verwaltungsaufwand wird z. B. nach einer Prüfung durch die Stadtkämmerei der Stadt Kassel, einer Stadt mit 204.600 Einwohnern auf einen Bedarf an 3 bis 4 zusätzlichen Personalstellen beziffert. Die Stadt Kassel hatte demnach mit Verweis auf diesen sehr hohen bürokratischen Aufwand für die Verwaltung und die Betriebe die Einführung der Verpackungssteuer abgelehnt¹.

Der Vollzugsaufwand der kommunalen Verpackungssteuern ist daher erheblich und mit Blick auf den Nutzen, der durch die Verpackungssteuern entstehen soll, unverhältnismäßig. Zudem zeigt sich in den bereits in Kraft getretenen Satzungen der Städte Tübingen und Konstanz, dass diese teilweise widersprüchlich ausgestaltet sind. So wird auf die Verpackungssteuer als Verbrauchssteuer zusätzlich die Umsatzsteuer erhoben, was weder für die Betriebe der Branche noch für die Konsument:innen nachvollziehbar ist.

¹ vgl. Artikel HNA Kassel vom 21. Juni 2025 (https://www.hna.de/kassel/stadt-kassel-will-keine-neuauflage-der-verpackungssteuer-93794559.html).

Question 2

2. Verpackungssteuern belasten Privathaushalte und gefährden Standortsicherheit

Accepted Answer

Die betroffenen Branchen sind fest in den Kommunen und den Innenstädten verwurzelt und bedeutende Wirtschaftszweige in den Kommunen. Die betroffenen Branchen leisten einen wesentlichen Beitrag und tragen mit ihren regional verwurzelten Betreibern sowie Franchisenehmerinnen und Franchisenehmern maßgeblich zur Wertschöpfung bei, sichern eine Vielzahl standorttreuer Arbeitsplätze und bieten vielen Beschäftigten nicht nur die Chance zum Ein- oder Wiedereinstieg in den Arbeitsmarkt, sondern auch die Chance, eine berufliche Heimat zu finden, sich selbst zu verwirklichen und beruflich erfolgreich zu sein.

Die Einführung einer kommunalen Verpackungssteuer würde nicht nur dazu beitragen, diese standortsicheren Arbeitsplätze zu gefährden, sondern auch dem Wirtschaftsstandort der Kommune schaden.

Die wirtschaftlichen Rahmenbedingungen in der Branche sind nach wie vor sehr angespannt. Neben zahlreichen ordnungspolitischen Vorgaben leiden Systemgastronomiebetriebe nach wie vor unter den coronabedingten Folgen, steigenden Energie-, Lebensmittel- und Personalkosten sowie einem erheblichen Arbeitskräftemangel. Darüber hinaus sind Restaurantbesucher:innen zunehmend preissensibel und weichen auf günstigere Angebote aus oder verzichten ganz auf gastronomische Dienstleistungen. Entsprechend den Erhebungen des Marktforschungsinstituts Circana verzeichnete die Gastronomie für das Jahr 2024 einen Besucherrückgang von 22 % im Vergleich zum Jahr 2019. Auch für das Jahr 2025 deutet sich keine Entspannung an. Eine zusätzliche Belastung durch die Einführung kommunaler Verpackungssteuern würde Preiserhöhungen notwendig machen, die den Besucherrückgang in der Branche weiter verschärfen würde. Ein Restaurantbesuch wäre für viele Bürger:innen – insbesondere für Familien und einkommensschwächere Haushalte – finanziell nicht mehr darstellbar. Selbst wenn die Familie zur bepfandeten Mehrwegverpackung greift, fehlen der Haushaltskasse bis zur Rückgabe der Verpackungen Pfandwerte bis zu 25,00 Euro (Beispiel: Mehrwegschale REBOWL mit fünf Euro pro Stück) – vorausgesetzt, die Verpackungen werden tatsächlich zurückgegeben. Die Unternehmen der Systemgastronomie könnten ihrem Anspruch, allen Bevölkerungsschichten ein qualitativ hochwertiges und bezahlbares Angebot an Speisen anzubieten, nicht mehr gerecht werden.

Viele Gäste würden ihre Besuche in der Gastronomie noch weiter einschränken, auf Convenience-Produkte aus dem Handel zurückgreifen oder ganz auf gastronomische Leistungen verzichten. Dieses Ausweichverhalten zeigt sich bereits in betroffenen Unternehmen in Konstanz und Tübingen, in denen seit Einführung der Verpackungssteuer ein signifikanter Besucherrückgang zu verzeichnen ist.

Die derzeitigen wirtschaftlichen Rahmenbedingungen und weitere ordnungspolitischen Vorgaben – wie z. B. die Einführung von Verpackungssteuern – würden zudem die Investitionsbereitschaft der Unternehmen der Branche hemmen. Die Betriebe benötigen verlässliche Rahmenbedingungen und Planungssicherheit, um entsprechende Investitionen in den Wirtschaftsstandort Deutschland tätigen zu können.

Verpackungssteuern haben demnach investitionshemmende Wirkung, die auch volkswirtschaftlich bedenklich ist: Verpackungssteuern nach Tübinger Vorbild besteuern jegliche Art von Verpackungen in gleichem Maße, und zwar unabhängig von Material, Materialzusammensetzung, Gewicht, ökologischem Fußabdruck etc. Würde sich eine lokale Verpackungssteuer etablieren, würde dies innovative Unternehmen der Verpackungs- und Abfallbranche abschrecken. Dies begründet die Gefahr, dass die Kommunen an Standortattraktivität verlieren. Unternehmen könnten weniger in den jeweiligen Standort investieren, indem sie sich nicht mehr in dort ansiedeln oder gar ihren Standort verlagern. Vor diesem Hintergrund würden kommunale Verpackungssteuern auch den volkswirtschaftlichen Interessen der entsprechenden Kommune zuwiderlaufen.

Der zu befürchtende weitere Rückgang der Besucherzahlen sowie eine zurückgehende Investitionsbereitschaft hätten eine Verschärfung der angespannten wirtschaftlichen Lage in der Gastronomie zur Folge, die durch mögliche Betriebsschließungen und Insolvenzen Arbeitsplätze gefährden und sich unmittelbar auf die Höhe der Gewerbesteuereinnahmen der Kommunen auswirken. Dies würde gleichzeitig die Standortsicherheit beeinträchtigen.

Question 3

3. Unverhältnismäßige Belastung der Betriebe

Accepted Answer

Viele gastronomische Betriebe kämpfen auch heute noch mit den Auswirkungen der Corona-Pandemie. So lag der Branchenumsatz im Jahr 2024 noch immer bei 17,1 Prozent unter dem Branchenumsatz aus November 2019 (Vergleichsmonat vor der Corona-Pandemie). Zusätzlich haben die Inflation und die dadurch gestiegenen Preise für Energie und Rohwaren zu einer Verschärfung der ohnehin angespannten Lage geführt.

Eine zusätzliche finanzielle Belastung in Form einer Verpackungssteuer ist für die vorwiegend mittelständischen Unternehmen der Systemgastronomie nicht stemmbar. Zudem sehen die kommunalen Verpackungssteuern keine Ausnahmen vor, die kleine und mittlere Unternehmen von der Steuerpflicht befreien. Bei einer direkten Weitergabe der Kosten an die Gäste ist mit einem weiteren Rückgang der Besucherzahlen zu rechnen, was die angespannte Lage in der Gastronomie weiter verschärft, und zu weiteren Restaurantschließungen und Insolvenzen führen kann. Dies hätte auch negative Auswirkungen auf die Gewerbesteuereinnahmen.

Question 4

4. Fehlende Lenkungswirkung

Accepted Answer

Wie erste Studienergebnisse nahelegen, wird die durch die kommunale Verpackungssteuer beabsichtigte Lenkungswirkung zur Vermeidung und Reduzierung von Verpackungsabfällen im öffentlichen Raum, basierend auf den Erfahrungen der Stadt Tübingen, der ersten Kommune in Deutschland, die eine kommunale Verpackungssteuer eingeführt hat, nicht erreicht:

Erste Untersuchungen zeigen, dass die seit Anfang 2022 erhobene Verpackungssteuer nicht zu einer messbaren Reduktion der Müllmenge in den öffentlichen Abfallbehältern der Stadt Tübingen beigetragen hat².

Die Erfahrungen mit der Mehrwegangebotspflicht für Take-Away-Speisen und -Getränke, die seit 1. Januar 2023 gilt, zeigen zudem, dass Verbraucher:innen von der Möglichkeit zur Verwendung einer Mehrwegalternative kaum Gebrauch machen. In der Praxis werden weiterhin überwiegend die etablierten Verpackungsformate nachgefragt. Hinzu kommt, dass selbst wenn die betroffenen Betriebe in Tübingen mehr Mehrweg anbieten, z. B. auch Betriebe, die nicht der Mehrwegangebotspflicht unterfallen, die Nachfrage nach Mehrweg durch die Kunden:innen sich nicht signifikant erhöht hat. Die betroffenen BdS-Mitgliedsunternehmen vor Ort in Tübingen und Konstanz berichten, dass die Mehrwegabnahmequote in Tübingen trotz Einführung der kommunalen Verpackungssteuer i. V. m. der Mehrwegangebotspflicht sich nicht erhöht habe.

Anstatt der erhofften Lenkungswirkung besteht durch die Einführung kommunaler Verpackungssteuern daher vielmehr die Gefahr von Ausweicheffekten hin zu anderen Städten und Kommunen.

Aus Sicht des BdS wäre eine stärkere Aufklärung und Sensibilisierung von Verbraucher:innen, z. B. durch Informationskampagnen, sowie die Beseitigung von Abfällen in der Umwelt, etwa durch gemeinsame Abfallsammelaktionen, zielführender. Der BdS und seine Mitgliedsunternehmen initiieren und beteiligen sich bereits jetzt vielfach an entsprechenden Aktionen und bieten auch darüber hinaus Unterstützung an, um besonders betroffene Regionen sauber zu halten.

² Stefan Moderau: Taxing away the takeout trash? Evidence from a local packaging tax in Germany, vgl. Arbeitspapier, Kurzzusammenfassung

Question 5

5. Wettbewerbsverzerrung durch Flickenteppich kommunaler Einzellösungen

Accepted Answer

Es ist zu erwarten, dass kommunale Verpackungssteuern zu Wettbewerbsverzerrungen zwischen einzelnen Kommunen führen. Kommunen, in denen keine kommunale Verpackungssteuer gilt, könnten von Ausweicheffekten profitieren, während Städte und Gemeinden mit kommunalen Verpackungssteuern mit großer Wahrscheinlichkeit Kund:innen an die umliegenden Orte verlieren werden. Vor dem Hintergrund der aktuellen wirtschaftlichen Lage ist derzeit eine steigende Preissensitivität der Kund:innen zu beobachten, die sich bereits jetzt auf die örtliche Gastronomie auswirkt und sich weiter verschärfen wird, wenn die Preise für Speisen und Getränke weiter ansteigen. Kommunale Verpackungssteuern werden die angespannte Lage in der Gastronomie daher weiter verschärfen und im schlimmsten Fall die mit der Steuer beabsichtige Intention zur Verbesserung der kommunalen Haushalte zuwiderlaufen, wenn viele gastronomische Betriebe aufgrund der dramatischen wirtschaftlichen Rahmenbedingungen nicht weiter bestehen können.

Question 6

6. Ökologische Lenkungswirkung steht erheblich in Frage

Accepted Answer

Verschiedene Studien von Kearney³, McKinsey⁴, Ramboll⁵ und dem Joint Research Committee (JRC) der EU-Kommission⁶ zeigen ebenfalls: Mehrwegverpackungen sind nicht pauschal ökologisch besser zu bewerten als Einwegverpackungen. Die Herstellung von Mehrwegverpackungen, die meist aus Kunststoff bestehen, verbraucht deutlich mehr Ressourcen als die von Einwegverpackungen. Darüber hinaus sprechen der hohe Wasserverbrauch beim Spülen, ein hoher Transportaufwand sowie geringe Umlaufzahlen und unsachgemäße Entsorgung von Mehrwegbehältnissen nicht für einen ökobilanziellen Vorteil von Mehrwegverpackungen.

Zudem wird durch die Einführung einer kommunalen Verpackungssteuer der Anreiz, das ökologische Profil von Einwegverpackungen weiter zu verbessern und die ambitionierten Ziele zur effizienten Weiterentwicklung der Kreislaufwirtschaft im Sinne des Umwelt- und Klimaschutzes zu erreichen, gehemmt. Unabhängig von den realen Umweltwirkungen werden sämtliche Einwegverpackungen von der kommunalen Verpackungssteuer erfasst – unabhängig davon, ob sie in geschlossenen Materialkreisläufen geführt oder nach dem Verbrauch achtlos in der Natur entsorgt werden. Mehrwegverpackungen würden dagegen – völlig unabhängig und ohne wissenschaftlich fundierte Überprüfung ihrer tatsächlichen ökologischen Bewertung – pauschal bessergestellt.

³ Kearney: No silver bullet: Why the right mix of solutions will achieve circularity in Europe’s informal eating out (IEO) sector
⁴ McKinsey: The potential impact of reusable packaging
⁵ Ramboll: Comparative life cycle assessment (lca) single-use and multiple-use tableware systems for take-away services in quick service restaurants.
⁶ Sinkko, T., Amadei, A., Venturelli, S. and Ardente, F., Exploring the environmental performance of alternative food packaging products in the European Union, Publications Office of the European Union.

Question 7

7. Übermäßige Belastungen durch kommunale Verpackungssteuern und fehlende Zweckbindung

Accepted Answer

Am Beispiel der Stadt Tübingen zeigt sich, dass die dort erhobene Verpackungssteuer für Einweggeschirr und -verpackungen mit 0,50 €, sowie pro Besteck(set) in Höhe von 0,20 € die bestehenden Kosten für die Verwendung und Verwertung von Verpackungen (Lizenzierung über duale Systeme, Einwegkunststofffonds) um ein Vielfaches übersteigt. Die Höhe der angesetzten Steuer ist nicht nachvollziehbar und erscheint unverhältnismäßig hoch.

Bei der Erarbeitung des Einwegkunststofffonds – der zu dem Zweck entwickelt wurde, Kommunen bei den Entsorgungskosten zu unterstützen – wurden auf wissenschaftlicher Grundlage Abgabensätze entwickelt, die sich am realen Aufwand der Kommunen bei der Abfallbewirtschaftung im öffentlichen Raum orientieren. Die so ermittelten Kostensätze werden durch die Höhe kommunaler Verpackungssteuersätze, wie sie aus Tübingen bekannt sind, weit übertroffen. Die kommunale Verpackungssteuer ist – auch angesichts der zahlreichen bereits etablierten oder angekündigten Vorgaben und Kosten – damit nicht mehr verhältnismäßig und trägt in der aktuell angespannten wirtschaftlichen Lage zu einem weiteren Preisanstieg bei.

Question 8

8. Gleiches Ziel – anderer Weg

Accepted Answer

Die gemeinsamen Bestrebungen zur Reduktion von Verpackungsmüll und für ein sauberes Stadtbild können mit kommunalen Verpackungssteuern nicht erreicht werden. Von den vier Millionen Menschen, die täglich in den Restaurants der Systemgastronomie zu Gast sind, nimmt ein Großteil seine Speisen und Getränke mit. Sie sind dabei auf dem Weg von oder zur Arbeit, Universität oder Schule. Es braucht daher Lösungen, die sich praktikabel in diesen Lebensalltag integrieren lassen und die gleichzeitig nicht zu einer übermäßigen finanziellen Belastung führen. Ausschließlich auf Mehrweg-Lösungen zu setzen, geht an der Lebensrealität von Millionen von Verbraucher:innen in Deutschland vorbei. Wir brauchen einen Mix an Lösungen: Reduzieren, Wiederverwenden und Recycling. Auf EU-Ebene wurden mit der Verabschiedung der Packaging & Packaging Waste Direktive (PPWR) die Weichen für einen sinnvollen Mix aus Reduzieren, Wiederverwenden und Recycling gestellt. Die PPWR wird als Direktive in den kommenden Jahren in allen EU-Mitgliedsländern in nationales Recht umgesetzt. Die Regulatorik lokaler Insellösungen beeinträchtigt die Wettbewerbsfähigkeit deutscher Betriebe im Vergleich zu anderen Ländern und läuft den Bestrebungen zum Abbau von überflüssiger Bürokratie zuwider.

Daher lehnt der BdS die Einführung einer kommunalen Verpackungssteuer ab. Eine solche Abgabe würde nur neue Belastungen schaffen, ohne dass damit ein erkennbarer Mehrwert verbunden wäre. Der BdS steht gerne für einen weiteren Austausch zur Verfügung.

Kommunale Verpackungssteuern nicht zielführend

Position zur Einführung kommunaler Verpackungssteuern

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